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Les Scot et le développement durable : le cas de la conurbation azuréenne

Outils de gestion, de protection de la nature, d’aménagement et d’urbanisme

Rédacteur : Gabriel Jourdan, urbaniste, Gir Maralpin

Les Scot et le développement durable : réflexions générales

La cohérence territoriale que recherche le SCOT est à relier avec la notion de développement durable comme le suggèrent les articles L121-1 et L 122-1 du Code de l'Urbanisme. Ces articles définissent respectivement les grands principes que doivent respecter les documents d'urbanisme, et les thèmes que doivent aborder les SCOT. La notion de développement durable a été déclinée sous forme de nombreux principes - parfois contradictoires. Ces principes sont rappelés dans un ouvrage du CERTU (centre d'études et de recherches sur les transports urbains) .

3 exigences fondamentales peuvent en être dégagées :
• l'exigence de solidarité envers les générations futures, qui porte notamment sur les ressources non-renouvelables et    l'état général de l'environnement ;
• l'exigence de prévention à la source des dysfonctionnements (notamment environnementaux et sociaux) induits par les    activités humaines ;
• l'exigence de penser conjointement les dimensions sociales, économiques et environnementales des activités    humaines, dans une perspective de long terme.

La prise en compte du développement durable dans la planification urbaine suppose de traduire ces exigences fondamentales sur un territoire local, ce dernier étant en interaction avec un " tout " plus vaste (le " système Terre ") mais aussi avec d'autres territoires voisins ou plus éloignés.

La prise en compte conjointe des exigences fondamentales du développement durable et des principes des articles L121-1 et L122-1 du Code de l'Urbanisme permettent de définir quatre dimensions fondamentales pour l'élaboration d'un SCOT :
• la quantification et l'arbitrage sur les besoins de développement du territoire ;
• la gestion de l'espace et les arbitrages sur son usage ;
• la définition de principes d'organisation de l'espace ;
• la négociation des solidarités et des équilibres entre territoires.

1-La quantification et l'arbitrage sur les besoins de développement du territoire
Les besoins de desserrement et de rattrapage sont internes au territoire, indépendamment de toute croissance. On peut notamment penser aux besoins de logements liés à la diminution de la taille des ménages, mais aussi au respect du principe de mixité sociale dans sa dimension quantitative (objectif des 20% logements sociaux fixé par la Loi SRU ).

Les besoins découlent également de la croissance économique et démographique du territoire. Cette croissance doit être analysée et évaluée, au regard de ses mécanismes fondateurs et de ses impacts, notamment environnementaux : un territoire fini ne peut pas absorber une croissance infinie. A la fois, le débat sur la croissance ne doit pas forcément conduire au repli sur soi ou à la tentation d'une croissance 0.

• Des objectifs socio-économiques peuvent militer pour une croissance maîtrisée : créer des emplois pour faire baisser le    chômage, favoriser la structuration de filières d'excellence économiques, etc.
• Des forces puissances poussent à la poursuite d'une concentration des hommes et des richesses dans les principales villes (dynamique de métropolisation).
• Enfin, la croissance doit s'apprécier au regard du positionnement géographique du territoire concerné. Dans une aire urbaine, il    pourra être intéressant de concentrer la croissance dans les secteurs bien desservis par les transports collectifs et de la limiter ailleurs .

2-La gestion de l'espace et l'arbitrage entre ses usages
Le premier alinéa de l'article L 121-1 du Code de l'Urbanisme appelle à définir un équilibre entre le développement urbain nécessaire à la satisfaction des besoins et la préservation des espaces naturels et agricoles.

Cet équilibre doit tenir compte du principe de gestion économe de l'espace, qui est une déclinaison du principe de gestion économe des ressources non-renouvelable contenu dans la notion de développement durable. Ce principe de gestion économe de l'espace se combine avec le principe de protection de l'environnement décliné dans le troisième alinéa de l'article L 121-1. La gestion économe de l'espace incite à privilégier l'accueil du développement dans une logique de renouvellement urbain. Le renouvellement urbain est une modalité d'accueil du développement qui n'induit pas une consommation significative d'espaces non-urbanisés.

En d'autres termes, il s'agit d'optimiser l'usage des zones déjà bâties :
• en réhabilitant les constructions existantes, notamment pour remettre sur le marché des logements ou locaux vacants ;
• en intensifiant l'usage de l'espace, par la réutilisation de friches urbaines et de dents creuses ; mais aussi par la hausse    progressive et contrôlée de la densité du bâti dans un quartier.

3-La définition des principes d'organisation de l'espace
L'organisation de l'espace fait référence à la structure géographique du territoire, c'est à dire notamment :
• aux morphologies urbaines (organisation du bâti, des rues) ;
• à la localisation des fonctions urbaines (emploi, habitat, commerces, etc.) et des éléments structurants de l'armature urbaine    (polarités et centralités) ;
• à l'organisation des déplacements.

Marc Wiel souligne les liens qui existent entre l'organisation des déplacements et la localisation des fonctions urbaines. L'accélération des déplacements due notamment à la généralisation de l'automobile rend possible un élargissement des choix potentiels de localisation. On passe alors d'une ville compacte et dense, à l'échelle du piéton, à une ville plus étalée et moins dense.

L'intensité de cette transformation dépend notamment des politiques publiques en matière de planification urbaine et d'organisation de l'espace .
Dans l'Europe rhénane, la croissance urbaine reste structurée par les axes ferroviaires grâce à une politique active de réserves foncières, de maîtrise de la localisation du développement et d'offre de transports collectifs. La maîtrise de la consommation d'espace et la recherche d'une cohérence entre transports et urbanisme sont des objectifs forts des politiques d'aménagement.

En France, la situation est comparable par certains points avec le modèle américain. La croissance urbaine est très dispersée, fortement consommatrice d'espace, et se structure autour des principaux axes routiers. Les politiques de maîtrise publique de la localisation du développement sont peu présentes. La planification résulte principalement de l'addition des volontés communales, et parvient difficilement à faire valoir des enjeux supra-communaux. Ce modèle français a de multiples effets pervers, notamment en termes de sur-consommation d'espace et de croissance du trafic automobile, ce dernier pesant de plus en plus sur la consommation d'énergies non-renouvelables et les émissions de gaz à effet de serre.

C'est pourquoi le Code de l'Urbanisme souligne que les SCOT doivent notamment définir un équilibre entre urbanisation et desserte par les transports collectifs (article L 122-1), afin de maîtriser le trafic automobile (article L121-1).

4-La négociation des solidarités et des équilibres entre territoires
Ce quatrième thème va au-delà du contenu " légal " du SCOT, tout en étant l'une des bases fondamentales de son élaboration et la mise en œuvre effective de ses orientations. On est ici dans une dimension profondément politique, au sens noble du terme (celle du choix qui engage l'avenir et les modalités du vivre ensemble).

La logique actuelle est généralement celle d'une planification qui découle de la somme des volontés communales, sans qu'il y ait d'arbitrage ou d'expression des enjeux supra-communaux . Mais la régulation de l'étalement urbain et la recherche de cohérences entre urbanisme et déplacements supposent des arbitrages entre les volontés communales et l'émergence d'une vision globale à l'échelle de l'agglomération. On pourrait par exemple imaginer de polariser le développement dans les secteurs bien desservis par les transports collectifs, en contrepartie d'une limitation de la croissance des communes à l'écart des dessertes. Un tel accord supposerait la mise en place de solidarités financières l'échelle de l'agglomération ainsi que de politiques d'accompagnement (notamment en termes d'organisation des déplacements et de maîtrise foncière) .

La solidarité entre les territoires concerne également l'habitat (PLH). L'accélération des déplacements a un impact indirect sur la mixité sociale : l'élargissement des choix de localisation favorise le renforcement des inégalités entre territoires et, notamment, l'émergence d'espaces de relégation sociale comme les grands ensembles HLM ou certains quartiers dégradés de centre-ville.

Etalement urbain sur la Côte d'azur (figurent en rouge-marron les espaces artificialisés)
Etalement urbain sur la Côte d'azur (figurent en rouge-marron les espaces artificialisés)

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Les facteurs de non-durabilité du développement durable de la bande côtière des Alpes-Maritimes

La Bande Côtière des Alpes-Maritimes a bâti sa croissance sur l'économie d'accueil, c'est à dire sur la valorisation de son attractivité au travers du tourisme, de l'essor démographique et du développement des entreprises de hautes technologies.

Mais l'accompagnement de cette croissance n'a pas été mis en œuvre de manière globale. Cette situation induit une montée des dysfonctionnements, dont certains peuvent être qualifiés de facteurs de non-durabilité.

Les facteurs de non-durabilité sont des tendances d'évolution qui risquent d'induire, à plus ou moins brève échéance, des blocages majeurs sur le plan environnemental, social ou économique. Les facteurs de non-durabilité du développement de la Bande Côtière des Alpes-Maritimes peuvent être regroupés en 4 grandes catégories :
• La consommation d'espace et la non-maîtrise des pressions externes ;
• Les dynamiques urbanistiques et socio-économiques qui alimentent l'étalement urbain et la croissance du trafic automobile ;
• L'intensité des pressions sur l'environnement et les ressources naturelles ;
• La difficulté des acteurs locaux à organiser des solidarités et des arbitrages.

1-La consommation d'espace et la non-maîtrise des pressions externes
La forte croissance démographique observée au cours des 40 dernières années s'est accompagnée d'une véritable explosion de la consommation d'espace. Les surfaces urbanisées ont été multipliées par 2,4 alors que la population n'a été multipliée que par 1,4 entre 1970 et 2000 . Actuellement, le développement se heurte aux limites physiques du territoire. On estime que 470 km² sont urbanisable, compte tenu des contraintes de relief et 400 km² (soit 85% de cette surface) sont déjà urbanisés.

Alors que l'espace est de plus en plus rare et cher, les pressions externes restent soutenues. Si la croissance démographique s'est ralentie depuis le début des années 90, la Côte d'Azur est toujours très attractive pour les acquéreurs de résidences secondaires. Les résidences secondaires représentent environ 20% du nombre total de logements en 1999. Mais leur répartition est très inégale : elles sont principalement concentrées sur le littoral, entre Villefranche sur Mer et Menton et entre Théoules et Antibes. 

Dans ces secteurs, le taux de résidences secondaires augmente, au détriment des résidences principales dont le nombre stagne ou baisse y compris dans des communes importantes comme Cannes ou Menton. Le taux de résidences secondaires semble repartir à la hausse depuis la fin des années 90. Le niveau croissant des prix immobiliers évince les acquéreurs locaux. La faiblesse de la construction neuve, le prestige de la Côte d'Azur et l'afflux de la demande internationale continuent d'alimenter la pression immobilière. Parallèlement, la pénurie de logement en résidences principales est de plus en plus criante, d'autant plus que la Bande Côtière des Alpes-Maritimes n'offre que 8,7% de logements sociaux parmi ses résidences principales (ce qui est le taux le plus bas parmi les aires urbaines françaises de plus de 100 000 habitants).

2-les dynamiques urbanistiques et socio-économiques qui alimentent l'étalement urbain et la croissance du trafic
A partir des années 60, on observe une véritable explosion de l'étalement urbain, notamment sur les collines littorales et dans le Moyen Pays. Ce mode d'urbanisation a été soutenu par la demande sociale pour l'habitat individuel, par les logiques de valorisation de la rente foncière, et par l'intensité de la pression foncière sur le littoral qui repousse les actifs vers les secteurs du Moyen-Pays ou les terrains sont moins chers. Actuellement, la flambée des prix immobiliers repousse les ménages vers le bassin grassois, vers le Haut Pays des Alpes-Maritimes et vers l'est varois.

Outre ses impacts sur la consommation d'espace, cette situation entretient la hausse du trafic automobile : l'habitat s'éloigne toujours plus des grands pôles d'emplois. Les dynamiques économiques renforcent cette tendance. Entre 1990 et 1999, la totalité des emplois créés dans la conurbation se sont localisés à Monaco et Sophia-Antipolis, alors que les autres pôles stagnaient ou perdaient des emplois (comme Nice). La reprise des années 1998 à 2002 confirme cette tendance : entre le 31/12/98 et le 31/12/2001, Monaco et Sophia-Antipolis ont polarisé 40% des emplois crées dans le secteur privé, alors qu'ils en accueillent moins de 30%. Le niveau très élevé des prix fonciers et immobiliers autour de ces deux pôles rend très difficile un rapprochement entre habitat et lieu de travail pour les actifs concernés.

La croissance du trafic automobile est enfin entretenue par la localisation et les formes du développement urbain. Des pôles économiques et commerciaux se sont constitués autour des principaux nœuds routiers, dans une logique d'accessibilité automobile. Il en est de même pour les secteurs d'étalement urbain dans le Moyen Pays et les collines littorales dont la desserte repose presque exclusivement sur la voiture.

3-l'intensité des pressions sur l'environnement et les ressources naturelles
La forte croissance et la surconsommation d'espace induisent d'importantes pressions sur un environnement fragile, tout en renforçant l'exposition aux risques naturels car l'urbanisation a gagné des secteurs exposés ou contribue elle-même au renforcement de l'aléa.

L'exemple de la gestion du cycle de l'eau est à ce titre édifiant. La croissance de l'aire Cannes Grasse Antibes et de l'est varois induisent des tensions sur l'approvisionnement dans ce secteur. Le traitement des eaux usées est également perfectible : stations d'épurations absentes ou non-conformes aux normes européennes. Les réseaux de collecte des eaux usées sont insuffisants, car le développement de l'habitat diffus s'est généralement appuyé sur l'assainissement individuel. L'imperméabilisation des sols, les constructions sur les pentes et l'abandon de la gestion des systèmes traditionnels de restanques et de canaux renforce les risques de glissement de terrain et d'écoulement torrentiel des eaux pluviales.

4-la difficulté des acteurs locaux à organiser des solidarités et des arbitrages
Les évolutions en cours ont un double effet paradoxal. D'une part, elles renforcent les interdépendances entre territoires : les acteurs économiques et les ménages développement de plus en plus leurs stratégies à l'échelle de toute la conurbation et des territoires voisins. Ce phénomène est accru par la tension foncière, la polarisation des créations d'emplois et les dysfonctionnements du marché du logement.

D'autre part, on assiste à une montée des inégalités sociales et économiques entre territoires, tant sur le plan de la localisation des créations d'emplois que sur celui du profil social des ménages résidents. Cette montée des inégalités sociales s'observe à toutes les échelles, de l'agglomération au quartier.

Cette double évolution appelle au renforcement des solidarités entre les territoires. Mais l'histoire des quarante dernières années du développement de la Bande Côtière montre que les acteurs locaux ne parviennent pas à s'organiser pour gérer la croissance, en dehors de quelques " coups " comme Sophia-Antipolis. Faute d'organisation, ce sont les logiques du marché et de la somme des volontés communales qui priment, d'où l'accroissement des facteurs de non-durabilité.

Cette difficulté des acteurs à s'organiser renvoie notamment à l'histoire économique, sociale, culturelle et politique de la conurbation. L'espace azuréen ne s'est unifié que récemment, sous l'influence de l'économie touristique, de l'annexion du Comté de Nice à la France, puis de la périurbanisation du Moyen-Pays.

Ces dynamiques d'unification sont en même temps des facteurs de différenciation politique entre territoires. On peut citer les facteurs de différentiation suivants :
• Le conflit entre secteurs urbains et périurbains (" littoral " contre " Moyen Pays ") ;
• Le conflit - à l'ouest du fleuve Var - entre centralités traditionnelles provençales (Grasse, Vence) et centralités issues de l'essor    touristique (Cannes, Antibes, Cagnes) ;
• Les coupures est / ouest (ex territoire provençal, ex territoire du Comté de Nice et ex territoire élargi de la Principauté de    Monaco qui englobait Menton) ;
• La crainte de l'hégémonie des grandes villes, notamment Nice et Cannes ;
• La volonté de valoriser les retombées économiques des nouveaux pôles de développement (émergence de structures    intercommunales autour de Sophia et de Carros).
• Le mode de peuplement de la Côte d'Azur : de nombreux groupes sociaux se sont juxtaposés sans forcément se mélanger et    s'intégrer dans un " vivre ensemble " commun.

La création des communautés d'agglomération n'est pas forcément gage d'une meilleure organisation territoriale, notamment car leurs périmètres sont calqués sur des logiques politiques, et qu'elles semblent peu disposer à coopérer entre elles.

Cependant, la réponse de la Côte d'Azur à l'appel à projet de la DATAR sur la coopération métropolitaine (décembre 2004) associe les principales collectivités locales de la conurbation (communautés d'agglomération, ville de Cannes, Conseil Général), la Principauté de Monaco, la CCI, l'Université et le CHU de Nice. Cette nouvelle dynamique marque peut-être un tournant dans l'organisation du système de gouvernance territorial azuréen, et pourrait lui donner les moyens de mieux prendre en compte les enjeux globaux qui se posent à l'échelle de la conurbation.